On entend chaque semaine parler de textes « adoptés en première lecture », de « navette » ou de « commission mixte paritaire ». Derrière ce vocabulaire se cache une procédure précise, fixée par la Constitution de 1958. Voici, étape par étape, le chemin qu’emprunte un texte avant de devenir une loi.

Qui peut proposer une loi ?

En France, l’initiative des lois appartient à la fois au gouvernement et aux parlementaires. Le vocabulaire les distingue.

Un projet de loi est un texte présenté par le gouvernement. Il est d’abord examiné par le Conseil d’État, qui rend un avis sur sa forme et sa conformité au droit. Il est ensuite délibéré en Conseil des ministres, puis déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale ou du Sénat. Il est accompagné d’une étude d’impact, qui doit en exposer les effets attendus.

Une proposition de loi est un texte déposé par un ou plusieurs députés ou sénateurs. Elle ne passe pas obligatoirement par le Conseil d’État, même si le président d’une assemblée peut le saisir pour avis.

Dans la pratique, la majorité des lois adoptées sont d’origine gouvernementale. Les propositions de loi occupent cependant une place réelle, notamment grâce à l’ordre du jour réservé à l’initiative parlementaire.

Le choix de la première assemblée

Un texte peut en principe être déposé d’abord devant l’une ou l’autre assemblée. La Constitution prévoit deux exceptions. Les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale sont soumis en premier lieu à l’Assemblée nationale. Ceux qui ont pour principal objet l’organisation des collectivités territoriales sont soumis en premier lieu au Sénat.

Le travail en commission

Avant d’être discuté en séance publique, le texte est examiné par l’une des commissions permanentes de l’assemblée concernée. Il en existe huit à l’Assemblée nationale et sept au Sénat. Chacune est compétente dans un domaine : affaires sociales, finances, lois, culture, et ainsi de suite.

La commission désigne un rapporteur. Celui-ci étudie le texte, auditionne des experts, des représentants des secteurs concernés, des ministres. Les membres de la commission débattent et votent des amendements, c’est-à-dire des modifications du texte. Depuis la révision constitutionnelle de 2008, c’est en principe le texte adopté par la commission qui est ensuite discuté en séance.

La séance publique

Le texte arrive ensuite dans l’hémicycle. La discussion commence par une présentation générale, puis les orateurs des différents groupes s’expriment. Vient ensuite l’examen article par article. Les parlementaires et le gouvernement peuvent déposer de nouveaux amendements, qui sont discutés et mis aux voix.

À la fin, l’assemblée vote sur l’ensemble du texte. Sur les textes importants, un vote solennel peut être organisé, à une date annoncée à l’avance.

La navette

Une fois adopté par la première assemblée, le texte est transmis à la seconde. Celle-ci l’examine à son tour, selon la même procédure : commission, puis séance publique. Elle peut l’adopter tel quel. Le texte est alors définitivement adopté.

Si elle le modifie, le texte retourne à la première assemblée, qui examine les articles encore en discussion. Ce va-et-vient s’appelle la navette. Il se poursuit jusqu’à ce que les deux assemblées adoptent un texte identique. Les articles déjà votés dans les mêmes termes par les deux chambres ne sont plus discutés.

La commission mixte paritaire

La navette pourrait durer longtemps. La Constitution prévoit un moyen d’en sortir. Après deux lectures dans chaque assemblée sans accord, ou une seule lecture si le gouvernement a engagé la procédure accélérée, le Premier ministre peut provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire.

Elle se compose de sept députés et de sept sénateurs. Sa mission est de proposer un texte commun sur les dispositions qui restent en discussion. Si elle y parvient, ce texte est soumis aux deux assemblées. Le gouvernement peut encore y proposer des amendements.

Si la commission échoue, ou si son texte n’est pas adopté, une nouvelle lecture a lieu dans chaque assemblée. Le gouvernement peut ensuite demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement. C’est ce qu’on appelle le « dernier mot » donné aux députés. Le Sénat ne peut pas bloquer indéfiniment un texte ordinaire.

Certaines lois échappent à cette règle. Les lois constitutionnelles et les lois organiques relatives au Sénat exigent, par exemple, l’accord des deux assemblées.

Le contrôle du Conseil constitutionnel

Avant la promulgation, la loi peut être déférée au Conseil constitutionnel. Celui-ci vérifie qu’elle est conforme à la Constitution. Peuvent le saisir le président de la République, le Premier ministre, le président de l’Assemblée nationale, le président du Sénat, ou soixante députés ou soixante sénateurs. Cette dernière possibilité date d’une révision constitutionnelle de 1974.

Pour certaines catégories de textes, comme les lois organiques, ce contrôle est obligatoire. Le Conseil dispose d’un mois pour se prononcer. Il peut valider la loi, censurer certaines dispositions, ou formuler des réserves d’interprétation.

La promulgation et la publication

La dernière étape revient au président de la République. Selon l’article 10 de la Constitution, il promulgue la loi dans les quinze jours qui suivent sa transmission au gouvernement. Il peut, dans ce délai, demander au Parlement une nouvelle délibération de la loi ou de certains de ses articles.

La loi promulguée est publiée au Journal officiel. Sauf disposition contraire, elle entre en vigueur le lendemain de sa publication. Beaucoup de lois ne s’appliquent cependant pleinement qu’après la publication de décrets d’application, qui en précisent les modalités. Ce délai peut parfois être long.

Comment suivre un texte

Il est facile de suivre l’évolution d’un texte en cours. Les sites de l’Assemblée nationale et du Sénat publient les dossiers législatifs, avec les versions successives, les rapports et les comptes rendus des débats. Le site Légifrance donne accès aux lois publiées et à leur version en vigueur. Vie-publique.fr propose des synthèses pédagogiques.

Ces ressources gratuites permettent à chacun de vérifier ce que contient réellement un texte, au-delà des débats qu’il suscite. C’est une manière simple d’exercer son droit de savoir.

Pour aller plus loin

Constitution du 4 octobre 1958, titre V, articles 34 à 51

Assemblée nationale, fiches de synthèse sur la procédure législative

Sénat, rubrique « Comment se fait la loi »

Vie-publique.fr, fiches thématiques sur le Parlement

Légifrance, Journal officiel

Fiche de production — ne pas publier