La France compte près de 35 000 communes. C’est beaucoup plus que la plupart de ses voisins européens. Certaines rassemblent des millions d’habitants, d’autres une poignée. Cet émiettement, souvent critiqué, est aussi l’héritage d’une histoire longue et d’un attachement profond. Explications.
Un héritage de 1789
L’histoire des communes françaises commence avec la Révolution. Le 14 décembre 1789, l’Assemblée constituante adopte un décret qui crée une municipalité dans chaque ville, bourg, paroisse ou communauté de campagne. Le choix est fondamental. Plutôt que de dessiner de nouvelles circonscriptions de taille homogène, on reprend les communautés existantes, souvent calquées sur les paroisses de l’Ancien Régime.
Ce choix explique le nombre élevé de communes. Il y en avait plus de 40 000 à la fin du XVIIIe siècle. Le mot « commune » s’impose peu à peu pour toutes, quelle que soit leur taille. Le principe d’égalité veut que la plus petite dispose des mêmes institutions que la plus grande : un conseil municipal élu et un maire.
Un chiffre qui baisse lentement
Le nombre de communes a diminué au fil des siècles, par fusions successives. Il reste cependant très élevé. L’Insee publie chaque année le nombre officiel au 1er janvier. Il s’établit désormais autour de 35 000. Il était encore de plus de 36 500 au milieu des années 2010.
Les situations sont très contrastées. Paris compte environ deux millions d’habitants. À l’autre extrémité, plusieurs communes ont moins de dix habitants. Une majorité de communes françaises comptent moins de 500 habitants.
Un cas singulier mérite d’être mentionné. Dans la Meuse, neuf villages détruits pendant la bataille de Verdun, en 1916, n’ont jamais été reconstruits. Ils ont été déclarés « morts pour la France ». Ils sont restés des communes, sans habitants, administrées par un conseil municipal nommé par le préfet. Ces communes témoignent d’un attachement à la mémoire autant qu’à l’administration.
Ce que fait une commune
La commune est la collectivité territoriale la plus proche des habitants. Ses compétences sont nombreuses. Elle gère l’état civil : naissances, mariages, décès. Elle délivre certains documents, comme les cartes d’identité dans les mairies équipées. Elle s’occupe des écoles maternelles et élémentaires, de leur construction et de leur entretien. Elle entretient la voirie communale. Elle organise les élections.
Le maire a une double casquette. Il est le chef de l’exécutif municipal, qui met en œuvre les décisions du conseil. Il est aussi agent de l’État pour certaines missions : il est officier d’état civil et officier de police judiciaire. Il dispose de pouvoirs de police administrative pour assurer l’ordre, la sécurité et la salubrité publiques.
L’intercommunalité
Une petite commune ne peut pas tout faire seule. Construire une piscine, gérer les déchets, organiser les transports demandent des moyens importants. Depuis longtemps, les communes se regroupent pour mutualiser certaines compétences.
Ce mouvement s’est accéléré depuis la fin des années 1990. Les établissements publics de coopération intercommunale prennent plusieurs formes : communautés de communes, communautés d’agglomération, communautés urbaines, métropoles. Depuis 2013 environ, la quasi-totalité des communes appartiennent à l’une de ces structures. Leur périmètre a été élargi par des réformes successives, et des compétences importantes leur ont été transférées.
Ce mouvement permet de concilier la proximité communale et l’efficacité. Il pose aussi des questions de lisibilité. Beaucoup d’habitants savent mal qui, de la commune ou de l’intercommunalité, gère tel ou tel service.
Les communes nouvelles
Une autre évolution a été encouragée par la loi. Depuis 2010, plusieurs communes peuvent fusionner volontairement pour former une commune nouvelle. Les anciennes communes peuvent conserver le statut de communes déléguées, avec un maire délégué et une mairie annexe.
Ce dispositif a connu un succès réel dans certains départements, notamment dans l’ouest de la France. Il explique une grande partie de la baisse récente du nombre de communes. Il reste fondé sur le volontariat. Aucune fusion n’est imposée.
Une exception européenne
La France a fait un choix différent de nombre de ses voisins. Au XXe siècle, plusieurs pays européens ont procédé à de vastes fusions autoritaires. La Belgique, le Danemark, la Suède ou certains Länder allemands ont considérablement réduit leur nombre de communes.
La France a tenté une démarche comparable avec la loi de 1971 sur les fusions de communes. Le succès en a été limité. L’attachement des habitants et des élus à leur commune a été plus fort que les incitations.
Les arguments en présence
Le maillage communal a des défenseurs et des critiques, sans que le débat recoupe nettement les clivages politiques.
Ses défenseurs soulignent la proximité qu’il offre. Le maire est souvent l’élu le plus connu et le plus apprécié des Français. Les centaines de milliers de conseillers municipaux, souvent bénévoles ou peu indemnisés, forment un réseau d’engagement civique sans équivalent. Dans les territoires ruraux, la mairie reste souvent le dernier service public de proximité.
Ses critiques pointent la dispersion des moyens, la complexité de l’organisation territoriale et la difficulté de trouver des candidats dans les plus petites communes. Les maires des petites communes expriment d’ailleurs souvent leur fatigue face à des responsabilités croissantes.
Le maire, élu préféré des Français
Les enquêtes d’opinion le montrent régulièrement : le maire est l’élu en qui les Français ont le plus confiance. Il est l’interlocuteur de proximité, celui que l’on croise au marché et à qui l’on s’adresse pour un problème concret.
Un lien qui résiste
Au-delà des chiffres, la commune reste un repère. On y naît, on s’y marie, on y vote. Son clocher, sa mairie et son monument aux morts structurent le paysage. Cette dimension symbolique explique sans doute pourquoi les Français y tiennent autant. La commune n’est pas seulement une circonscription administrative. C’est un lieu de vie, et souvent un lieu d’attachement.
Pour aller plus loin
Insee, Code officiel géographique, nombre de communes au 1er janvier
Direction générale des collectivités locales, Les collectivités locales en chiffres
Décret du 14 décembre 1789 relatif à la constitution des municipalités
Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales
Association des maires de France, ressources
Fiche de production — ne pas publier
