Le Conseil européen, le Conseil de l’Union européenne et le Conseil de l’Europe portent des noms presque identiques. Ce sont pourtant trois institutions différentes, dont l’une n’appartient même pas à l’Union. Pour s’y retrouver, voici qui fait quoi, et comment naît une loi européenne.
Un système sans équivalent
L’Union européenne ne ressemble ni à un État fédéral, ni à une simple organisation internationale. Elle réunit vingt-sept États membres qui ont accepté de mettre en commun une partie de leurs compétences. Son fonctionnement repose sur les traités, dont le plus récent, le traité de Lisbonne, est entré en vigueur en 2009.
Le pouvoir y est réparti entre plusieurs institutions. Chacune représente un intérêt différent : celui de l’Union dans son ensemble, celui des citoyens, celui des États.
La Commission européenne
La Commission siège principalement à Bruxelles. Elle se compose d’un collège de vingt-sept commissaires, un par État membre, nommés pour cinq ans. Chaque commissaire est responsable d’un domaine. Les commissaires ne représentent pas leur pays d’origine. Ils doivent agir dans l’intérêt général de l’Union.
La Commission a trois grandes missions. Elle dispose, dans la plupart des cas, du monopole de l’initiative législative. C’est elle qui propose les textes. Elle veille ensuite à l’application des traités et du droit européen par les États. Elle peut, si nécessaire, engager des procédures devant la Cour de justice. Elle exécute enfin le budget et gère certaines politiques communes.
Son président est proposé par le Conseil européen, en tenant compte du résultat des élections européennes, puis élu par le Parlement européen.
Le Parlement européen
Le Parlement représente les citoyens. Ses membres sont élus au suffrage universel direct tous les cinq ans, depuis 1979. Le nombre de sièges par pays dépend de la population, avec un minimum et un maximum. Pour la législature commencée en 2024, il compte 720 députés.
Les députés siègent par groupes politiques, et non par nationalités. Le Parlement a officiellement trois lieux de travail. Les sessions plénières se tiennent principalement à Strasbourg. Les commissions et certaines sessions ont lieu à Bruxelles. Le secrétariat est en partie installé à Luxembourg.
Ses pouvoirs se sont considérablement accrus au fil des traités. Il adopte la plupart des lois européennes à égalité avec le Conseil de l’Union. Il vote le budget. Il contrôle la Commission et peut la renverser par une motion de censure.
Le Conseil de l’Union européenne
Souvent appelé simplement « le Conseil », il réunit les ministres des États membres. Sa composition varie selon le sujet. Les ministres de l’Agriculture se réunissent pour les questions agricoles, ceux des Finances pour les questions économiques, et ainsi de suite.
Le Conseil représente les gouvernements. Avec le Parlement, il adopte les lois et le budget. Selon les sujets, il décide à l’unanimité ou à la majorité qualifiée. Celle-ci suppose l’accord d’au moins 55 % des États représentant au moins 65 % de la population de l’Union.
La présidence du Conseil est assurée à tour de rôle par chaque État membre, pour une durée de six mois.
Le Conseil européen
Le Conseil européen réunit les chefs d’État ou de gouvernement des vingt-sept États, ainsi que son propre président et la présidente ou le président de la Commission. Il se réunit au moins quatre fois par an, lors de sommets.
Il ne fait pas les lois. Il fixe les grandes orientations et les priorités politiques de l’Union. Il intervient aussi sur les questions les plus sensibles, comme les nominations aux postes clés ou les décisions de crise. Depuis 2009, il dispose d’un président stable, élu pour deux ans et demi, renouvelable une fois.
Et le Conseil de l’Europe ?
Le Conseil de l’Europe n’est pas une institution de l’Union européenne. C’est une organisation internationale distincte, créée en 1949 et installée à Strasbourg. Elle rassemble aujourd’hui quarante-six États, dont tous les membres de l’Union. Sa mission porte sur les droits de l’homme, la démocratie et l’État de droit.
C’est dans son cadre qu’a été adoptée la Convention européenne des droits de l’homme. La Cour européenne des droits de l’homme, qui veille à son respect, dépend du Conseil de l’Europe. Elle ne doit pas être confondue avec la Cour de justice de l’Union européenne.
Les autres institutions
D’autres institutions complètent l’ensemble. La Cour de justice de l’Union européenne, à Luxembourg, veille à l’interprétation et à l’application uniformes du droit européen. La Banque centrale européenne, à Francfort, conduit la politique monétaire des pays de la zone euro. La Cour des comptes européenne contrôle les finances de l’Union.
Comment naît une loi européenne
La procédure la plus courante s’appelle la procédure législative ordinaire. Elle commence par une proposition de la Commission. Le Parlement et le Conseil l’examinent ensuite, chacun de leur côté. Ils peuvent l’amender.
Pour qu’un texte soit adopté, les deux institutions doivent s’accorder sur une version identique. Des négociations informelles réunissent souvent des représentants des trois institutions. On les appelle les trilogues. Elles permettent de trouver des compromis avant les votes officiels.
Les textes adoptés prennent principalement deux formes. Le règlement s’applique directement dans tous les États membres. La directive fixe des objectifs, que chaque État doit atteindre en adaptant son propre droit dans un délai donné. On parle alors de transposition.
Où s’informer
Les institutions européennes publient en ligne leurs travaux, leurs débats et les textes adoptés. Le site EUR-Lex donne accès à l’ensemble du droit de l’Union. Des sites pédagogiques, comme Toute l’Europe ou Vie-publique.fr, proposent des synthèses accessibles. Ces ressources permettent de se faire une idée par soi-même, au-delà des débats souvent passionnés que suscitent les questions européennes.
Pour aller plus loin
Traité sur l’Union européenne et traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Union européenne, portail europa.eu, rubrique « Institutions et organes »
Parlement européen, fiches techniques sur l’Union européenne
Toute l’Europe, fiches pédagogiques
Vie-publique.fr, fiches sur l’Union européenne
Fiche de production — ne pas publier
